Нова редакція ст. 19 Конституції України з Коментарями.
Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Коментар до ст. 19 Конституції України
Правовий порядок – стан організованості та упорядкованості суспільних стосунків на основі права, який утворюється внаслідок практичної реалізації приписів правових норм. Правопорядок виступає інтегративним підсумком ефективності правового регулювання, найважливішим якісним показником рівня розвитку правової культури в суспільстві. Його зміст становить правомірна, тобто така, що здійснюється в межах правових норм, поведінка учасників суспільних стосунків, коли вони використовують належні їм суб’єктивні права, виконують юридичні обов’язки та дотримуються юридичних заборон.
Правовий порядок спирається на моральні цінності, відображає ступінь узгодженості різноманітних соціальних інтересів, надає суспільству і державі стійкості та стабільності. Правопорядок виступає антиподом анархії та хаосу, убезпечує суспільні відносини від невизначеності та непередбачуваності, формує у громадян впевненість щодо забезпеченості та захищеності своїх прав та свобод. Правопорушення, які вчиняються в різних сферах життєдіяльності суспільства та держави, руйнують правопорядок.
Правовий порядок є невід’ємною складовою функціонування влади в умовах правової та демократичної державності. Фундамент правопорядку становить Конституція України як основний закон суспільства і держави, конституційні принципи народного суверенітету, верховенства права, поділу влади, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, інші конституційні положення, які є нормами прямої дії (ч. 3 ст. 8 Конституціі).
Конституційні принципи набувають юридичної визначеності щодо певних способів правового регулювання по відношенню до поведінки різних за особливостями свого правового статусу учасників суспільних відносин у відповідних сферах державного і суспільного життя. Це, по перше, використання суб’єктивних прав і виконання обов’язків громадянами та їх об’єднаннями на підставі загальнодозвільного типу правового регулювання – «дозволено все, що законом не заборонено» та, по друге, чітке додержання вимог норм законодавства з боку держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб на основі спеціально дозвільного типу правового регулювання – «дозволено лише те, що записано в законі».
Найбільш загальними засадами правового порядку в Україні згідно з коментованою статтею є те, що ніхто, тобто жоден суб’єкт правових відносин незалежно від будь яких конкретних умов та особливостей ситуації, не може бути примушений робити будь що, непередбачене законодавством. Застосований у коментованій статті термін «ніхто» відображає рівність перед законом усіх без винятку суб’єктів правових відносин як одного із основоположних принципів права. Ним охоплюються як органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, так і підприємства, організації та установи, громадяни та іноземці, їх об’єднання.
Конституційна заборона примушення робити те, що не передбачено законодавством, має широкий сенс і повинна тлумачитися як неприпустимість будь яких незаконних дій одного суб’єкта права щодо іншого як у відносинах між громадянами, так і громадян з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, органів держави між собою. Зокрема, держава, її органи, органи місцевого самоврядування, посадові особи не можуть примушувати інші органи, суспільні утворення громадян поступати, діяти іншим чином, ніж це передбачено Конституцією та законами України.
Примушення з метою здійснення неправомірних дій може бути як щодо використання суб’єктивних прав (наприклад, схилення громадянина поза його волею до вступу в ту чи іншу політичну партію чи громадську організацію), так і щодо виконання юридичних обов’язків (наприклад, – до прийняття органом держави чи органом місцевого самоврядування, їх посадовою особою незаконного нормативно правового або індивідуального правового акта).
Громадяни, інші суб’єкти права у разі примусу їх вчиняти протиправні дії мають право звертатися за захистом до суду, відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, спираючись на зазначені конституційні засади правопорядку, які отримали подальший розвиток в інших положеннях Основного закону та конкретних нормах законодавства.
Так, згідно із ст. 55 Конституції України кожен має право будь якими незабороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Стаття 56 Основного Закону надає кожному право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Використаний у ч. 2 ст. 19 Конституції термін «законодавство» слід тлумачити у широкому доктринальному значенні. Законодавство є джерелом та формою існування права, способом надання певним правилам поведінки загальнообов’язкового значення, формальної визначеності в конкретних статях законів та інших нормативно правових актів, а також гарантій примусового виконання. У цьому контексті терміни «законний, «незаконний» використовуються як критерій для встановлення відповідності чи невідповідності конкретних дій та вчинків учасників суспільних відносин як вимогам закону, так і нормам інших нормативно правових актів.
Окрема увага у ч. 2 коментованої статті приділяється спеціально дозвільному типу правового регулювання, який поширюється на дії суб’єктів, уповноважених здійснювати функції держави: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Даний принцип відносно органів, які наділені державно владними повноваженнями, може бути сформульований і в більш категоричній формі: «заборонено все, крім дозволеного законом».
Встановлення щодо органів державної вдали та органів місцевого самоврядування спеціально дозвільного типу правового регулювання є найбільш відповідним способом впорядкування їх діяльності в умовах правової держави, позаяк забезпечує підпорядкування реалізації владних функцій вказаними органами та їх посадовими особами вимогам закону, вводить їх діяльність у чіткі, зрозумілі для усіх рамки і саме таким чином обмежує можливості прояву свавілля. Закріплюючи заборону державним органам діяти поза законом, Конституція України виходить з визнання пріоритету права перед державою, утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина як головного обов’язку держави.
Правовий характер держави передовсім означає, що діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб має здійснюватися на основі повноважень, встановлених нормативно правовими актами, у їх межах і за процедурою, встановленою законодавством. Частина 2 цієї статті Конституції закріплює вимогу зв’язаності держави законом, яка традиційно йменується у правовій науці законністю, є невід’ємною складовою більш загального конституційного принципу верховенства права, котрий окрім вимог здійснення державного владних повноважень відповідно до положень законодавства включає необхідність для правової держави спрямування своєї діяльності на забезпечення й охорону основних прав і свобод людини.
Будучи уповноваженими державою, органи державної влади та органи місцевого самоврядування наділяються законодавством компетенцією – певним обсягом владних повноважень для виконання покладених на них завдань та функцій у відповідній сфері управління державними та суспільними справами. Якщо використання громадянином своїх прав залежить від його волі, то державний орган чи орган місцевого самоврядування зобов’язані здійснювати надані їм повноваження для забезпечення і захисту публічних інтересів. Таким чином, уповноважені державою органи не можуть на власний розсуд ухилятися від реалізації наданих їм повноважень, але й не мають права виходити за її межі, встановлені законодавством.
Виходячи з положень ч. 2 коментованої статті, органи держави та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише у межах повноважень, визначених і встановлених у законодавчих актах. Спеціально наголошується на тому, що перелік повноважень органів, котрі здійснюють функції держави, підлягає точному та повному формально юридичному визначенню, закріпленню в тексті Конституції та законів. Ступінь конкретизації цих норм, які отримали назву компетенційних, має бути максимальним для того, щоб звести до мінімуму можливе свавілля при їх тлумаченні, створити перешкоди довільному застосуванню державно владних повноважень.
Так, ст. 85 Конституції України закріплює повноваження Верховної Ради України. Серед них – повноваження щодо внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції; призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції; прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково технічного, соціально культурного розвитку, охорони довкілля; призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією, тощо.
Обмеженість, як за змістом, так і за обсягом, повноважень органів, що здійснюють функції держави, чіткими законними рамками є обов’язковим стандартом функціонування влади в умовах правової, демократичної держави.
Наприклад, до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. У Рішенні Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11 рп/2001 спеціально зазначається, що згідно з п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки районів, а не районів у містах. Отже, утворення чи ліквідація найменування і перейменування районів у містах буде свідчити про вихід Верховної Ради України за межі своїх повноважень. Прикладом цього може бути і ст. 157 Конституції України, де йдеться про заборону змінювати Конституцію в умовах воєнного або надзвичайного стану. Таким чином, Верховна Рада України уповноважена вносити зміни до Конституції України тільки в умовах відсутності воєнного або надзвичайного стану.
Частина друга коментованої статті зобов’язує органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Спосіб – це визначене законом в їх компетенції те, яким чином здійснюються дії, спрямовані на реалізацію владних повноважень. Здійснюючи такі дії, уповноважені на виконання функцій держави органи мають спиратись не тільки на ті права і обов’язки, які передбачені законом, а й використовувати у своїй діяльності лише ті засоби, форми, прийоми, що безпосередньо передбачені законодавством.
Наприклад, до повноважень Верховної Ради України належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією (п. 33 ст. 85). Способами здійснення парламентського контролю є: звернення народного депутата України із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності (ст. 86); розгляд питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 87); створення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України для проведення розслідувань з питань, що становлять суспільний інтерес (ст. 89); діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101), та ін. Тому здійснення парламентського контролю іншими способами, ніж тими, що передбачені Конституцією та законами України, є неправомірним. Неправомірним є, наприклад, проведення безпосередньо Верховною Радою України або народними депутатами України документальної перевірки підприємств, установ і організацій щодо правильності сплати податків.
Положення ч. 2 ст. 19 Конституції України поширюються на всіх без винятку посадових осіб, незалежно від того, чи є вони представниками законодавчої, виконавчої або судової гілок влади, виконують свої службові обов’язки в органі державної влади чи в органах місцевого самоврядування. Не має також правового значення службове становище особи, відомча чи галузева належність державного органу, сфера його діяльності, характер та обсяг повноважень.
Конституційні положення ч. 2 ст. 19 щодо зв’язаності реалізації владних повноважень законом знайшли свій розвиток у галузевому законодавстві України, зокрема у тих законодавчих актах, які встановлюють відповідальність посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за перевищення своїх повноважень або невиконання службових обов’язків, пов’язані з цим дисциплінарні проступки, адміністративні правопорушення та злочини.
Так, згідно із Законом України «Про державну службу» за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень до державних службовців застосовується дисциплінарна відповідальність. Крім того, до державних службовців можуть застосовуватися попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на чергову посаду.
Стаття 15 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає адміністративну відповідальність посадових осіб за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, охорони здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків.
Кримінальний кодекс України включає окремий розділ, присвячений встановленню відповідальності за злочини у сфері службової діяльності. Так, ст. 364 службовим злочином вважає зловживання владою або службовим становищем – умисне, з корисливих мотивах чи в інших особистих інтересах, або в інтересах третіх осіб, використання службовою особою влади чи службового становища супереч інтересам служби. Стаття 365 Кримінального кодексу передбачає відповідальність за перевищення влади або службових повноважень – умисне вчинення службовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав чи повноважень, якщо вони заподіяли істотну шкоду охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.
Стаття 366 Кримінального кодексу встановлює відповідальність за службове підроблення – внесення службовою особою до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, інше підроблення документів, а також складання і видачу завідомо неправдивих документів. Під службовою недбалістю (ст. 367 КК) розуміється невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них, що заподіяло істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам окремих юридичних осіб.
Інший коментар до статті 19 Конституції України
Правова держава і громадянське суспільство повинні гарантувати особі максимальну свободу і вільний розвиток п особистості. Досягнення цього потребує, щоб існуючий в державі і суспільстві правопорядок грунтувався на певних принципах, передбачених І Конституцією і законами країни, зокрема на принципах демократизму, гуманізму, соціальної справедливості, конституційності, законності тощо.
Одним із пріоритетних має бути принцип, за яким ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Тобто держава мусить бути гарантом не лише належної реалізації передбачених Конституцією і законами прав і свобод людини і громадянина, а й неприпустимості не передбачених Конституцією і законами втручання в життя і діяльність особи та примусового впливу на неї, тобто гарантом від свавілля, беззаконня, самоуправства, зловживання та вольових рішень органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових осіб.
Разом з тим органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти виключно в межах, визначених відповідними видами правових норм.
Їхня діяльність має бути максимально повно і точно визначена, врегульована, регламентована з тим, щоб упередити можливість з будьяких причин завдати шкоди особі, суспільству чи державі.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, як зазначається у цій статті, зобов’язані діяти тільки на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, оскільки їх повноваження, функції, права і обов’язки підпорядковані, зрештою, служінню особі, суспільству і державі.
Це передбачається, зокрема, положеннями конституції про те, що всі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах, що права і свободи людини є невідчужуваними, непорушними (ст. 21), що права і свободи людини і громадянина визначаються виключно законами України (ст. 92) тощо.
Будь-які прогалини, колізії та інші недоліки в законах мають тлумачитися і використовуватися лише на користь особи. Ніщо не може бути підставою і ніхто не може примусово робити те, що не передбачено законодавством.
Отже, вплив (особливо примус) з боку держави на особу та суспільство в цілому мусить бути мінімальним, що можливо лише за умови діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування виключно в межах закону.