Нова редакція ст. 102 Конституції України з Коментарями.
Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.
Коментар до ст. 102 Конституції України
Інститут президентства в сучасній Україні в процесі свого становлення пройшов кілька етапів, пов’язаних зі зміною статусу президента.
Згідно із Законом від 5 липня 1991 р. «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» та Законом «Про Президента Української РСР» Президент України за своїм статусом був найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади. У Конституційному Договорі між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 р. закріплювалося, що Президент України є главою держави і главою державної виконавчої влади України. За чинною Конституцією України, виходячи зі змісту ст. 102, Президент є главою держави і виступає від її імені (ч. 1 ст. 102), а також є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ч. 2 ст. 102). Слід зазначити, що закріплення на конституційному рівні статусу президента як глави держави та як гаранта певних політико правових і соціальних цінностей є характерним для багатьох країн світу, зокрема статус президента як глави держави закріплено в Конституціях Італії, Естонії, Болгарії, Угорщини тощо, як гаранта – у Конституціях Польщі, Франції, Румунії тощо, як глави держави та водночас як гаранта – у Конституціях Росії, Казахстану, Таджикистану тощо. У теорії конституціоналізму визначення президента главою держави та доктрина «президента–гаранта» є підставами для обґрунтування особливого місця, ролі президента в державному механізмі та виокремлення президентської влади.
Правовий та реальний статус президента, його роль у процесі здійснення державної влади залежить від ряду певних чинників, а саме: виду республіканської форми правління, характеру політичного режиму, що існує в державі, від низки інших обставин, у тому числі від конституційних традицій, які склалися в конкретній країні.
Враховуючи те, що Україна є різновидом змішаної республіки, яка в науці конституційного права одержала назву «полупрезидентська» (або «президентсько парламентська») республіка, Президент у такій республіці займає особливе місце, яке суттєво відрізняється від інших видів республіканського правління. Зокрема, Президент «не вписується» у дві полярні системи парламентської та президентської республік і «виходить» за межі традиційної концепції поділу державної влади.
Влада Президента виокремлюється не тільки за функціональною ознакою, як три класичні влади – законодавча, виконавча та судова, але й за своїм ціннісним призначенням, що полягає в забезпеченні єдності державної влади, узгодженості здійснення функцій держави органами всіх «гілок» влади, використовуючи для цього повноваження, якими Президент України наділений у законодавчій, виконавчій та судовій сферах. Обсяг повноважень Президента України дає підстави для висновку, що в Україні засновано інститут «сильного» глави держави при закріпленні принципу поділу державної влади з дієвим механізмом стримувань і противаг.
Стаття 102 Конституції України визначає основи конституційно правового статусу Президента України, основними елементами якого є ціннісно функціональне призначення Президента України в державі, суспільстві відносно інших суб’єктів права, а також основні напрямки діяльності глави держави – функції Президента України.
Ціннісно функціональне призначення Президента України в державі і суспільстві розкривається через визначення його місця в системі державної влади України та визначається такими характеристиками: по перше, Президент України в системі поділу державної влади не належить ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової влади, займаючи особливе, самостійне місце в державному механізмі, але за змістом своїх повноважень Президент України найбільше наближений до виконавчої влади; по друге, влада Президента України є похідною від влади народу України, який є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні (ч. 2 ст. 5 Конституції України), що забезпечує формальну незалежність Президента України від інших вищих органів державної влади; по третє, Президент України забезпечує єдність державної влади і державної політики, цілісність державного механізму; по четверте, Президент України є рівноправним органом у системі вищих органів державної влади; по п’яте, Президент України зобов’язаний діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції).
Характеристика Президента України як глави держави означає, що Президент України є вищим одноосібним органом державної влади, який є втіленням (уособленням) держави і державної влади в цілому та має повноваження виступати від імені держави.
Право виступати від імені держави, тобто представництво держави, реалізується як право виступати від імені України у внутрішньому житті країни та в міжнародних відносинах.
Право виступати від імені держави в її внутрішньому житті означає, що Президент як глава держави виступає від імені всієї державної влади перед народом України та у взаємовідносинах з іншими владними структурами, і виражається в таких його можливих діях: Президент України звертається з посланнями до народу та зі щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; від імені України Президент нагороджує державними нагородами, встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснює помилування тощо.
Одними з пріоритетних повноважень Президента України у здійсненні функцій з представництва держави поза її межами є його повноваження щодо представництва держави в міжнародних відносинах і здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, ведення переговорів і укладення міжнародних договорів України; прийняття рішень про визнання іноземних держав; призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав тощо. Тут Президент України виступає як суб’єкт міжнародних відносин.
Статус Президента України як глави держави та право виступати від її імені можна охарактеризувати як основне ціннісно функціональне призначення Президента України, що зумовлює його функції – основні напрями діяльності, закріплені в ч. 2 ст. 102 Конституції України, які, у свою чергу, відбивають зміст конкретних повноважень Президента України, закріплених у ст. 106 Конституції України.
Таким чином, ч. 1 ст. 102 Конституції України є загальною відносно ч. 2 ст. 102, норми якої є загальними щодо норм розділу V «Президент України» та всіх інших норм Конституції України про Президента України (за винятком норм розділу І «Загальні засади»).
У частині 2 ст. 102 Конституції України закріплені положення про Президента – гаранта відносно певних сфер державного та суспільного буття.
По перше, Президент України є гарантом державного суверенітету й територіальної цілісності України. Це означає, що глава держави повинен використовувати свої повноваження для забезпечення державного суверенітету України. У Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. державний суверенітет визначається як верховенство, самостійність, повно та і неподільність державної влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах.
Державний суверенітет України пов’язаний з принципом територіальної цілісності України, який означає, що територія України – єдина і неподільна, державна влада її органів поширюється на всю територію країни та здійснюється за принципом поєднання централізації і децентралізації у рамках повноважень, визначених Конституцією та законодавством України.
На виконання цієї функції Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; очолює Раду національної безпеки й оборони України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України. Як представник України у міжнародно правових відносинах Президент України має сприяти здійсненню зовнішньополітичної діяльності України, спрямованої на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальними принципами і нормами міжнародного права.
По друге, Президент України є гарантом додержання Конституції України, що означає забезпечення конституційного правопорядку та конституційної законності в державі. Конституційний правопорядок – це якісний стан суспільних відносин, урегульованих конституційно правовими нормами, який досягається в результаті правомірної поведінки (і діяльності) всіх суб’єктів конституційного права. Основними характеристиками конституційного правопорядку є: врегульованість суспільних відносин конституційно правовими нормами; функціонування державних і громадських інститутів у режимі конституційної законності (конституційності); легітимність публічної влади; поєднання (гармонійність) державних, колективних (суспільних) та особистих інтересів.
Принцип конституційної законності означає встановлення режиму реальності конституції, тобто її наявність, правовий характер, пряму дію її норм та ефективну її охорону; точне й неухильне здійснення положень конституції та інших конституційно правових актів усіма суб’єктами, яким їх адресовано; єдину спрямованість (узгодженість на основі конституційних принципів), системність законодавства; реальну дію ієрархії нормативно правових актів, у системі яких конституція має найвищу юридичну силу.
Базисом конституційної законності є конституція. Безумовно, якщо немає конституції, то й про конституційну законність не може бути мови. У цьому випадку чітко простежується зв’язок між принципом конституційної законності і принципом верховенства Конституції України, який означає верховенство Конституції в системі законодавства, тобто її найвищу юридичну силу; конституційно встановлену процедуру прийняття і внесення змін до Конституції; нормативно встановлені механізми реалізації і захисту Конституції; обов’язкову відповідність законів та всіх інших нормативно правових актів Конституції України.
Крім того, принцип конституційної законності означає відповідність конституційної практики конституційним положенням, тобто максимально можливий збіг фактичної та юридичної конституції держави, оскільки всеосяжна їх ідентичність є проблематичною, принаймні на сучасному етапі розвитку Української державності.
На виконання цієї функції Президент України має право на подання до Конституційного Суду України з питань конституційності, тобто відповідності Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Якщо закон України, що надійшов йому па підпис від Верховної Ради України, на думку Президента, є неконституційним, він має скористатися правом вето і повернути його до парламенту на повторний розгляд; коли ж конституційність закону є сумнівною, він може підписати його і водночас звернутися з конституційним поданням до Конституційного Суду України. Дія нормативно правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим може бути зупинена Президентом України з мотивів їх невідповідності Конституції України та законам України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Щодо актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, то Президент може з мотивів невідповідності цих актів Конституції або порушення прав і свобод людини і громадянина скасувати їх.
Президент України як гарант додержання Конституції України за будь яких умов сам зобов’язаний діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, що було підкреслено в Рішенні Конституційного Суду України від 15 жовтня 2008 р. № 23–рп/2008 (справа про проголошення Президентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціативою).Жодна «поважна» причина не може бути підставою для виходу Президента за межі його компетенції, встановленої Конституцією України і деталізованої в чинному конституційному законодавстві.
Крім того, характерними повноваженнями у сфері забезпечення конституційного правопорядку є повноваження Президента України щодо призначення на посаду та звільнення з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України, а також призначення третини складу Конституційного Суду України, здійснення першого призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років тощо.
По третє, Президент України є гарантом прав і свобод людини і громадянина.
Конституція України закріплює в якості однієї з основних засад конституційного ладу України принцип, згідно з яким людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ч. 1 ст. 3 Конституції України), тому Президент України як глава держави є гарантом прав і свобод людини і громадянина, що визначає одну з його основних функцій – забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
З метою здійснення цієї функції Президент України приймає у разі потреби рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.
Виступаючи гарантом додержання прав і свобод людини і громадянина, Президент України зобов’язаний сприяти створенню ефективної системи захисту прав і свобод людини.
Ефективний захист прав і свобод людини і громадянина державою забезпечується за допомогою відповідного юридико правового механізму, до складу якого входять нормативні (матеріальні та процесуальні) та інституційні форми та засоби. Нормативна частина має бути представлена відповідною системою законодавства, дієвість якої є необхідною умовою забезпечення та захисту прав і свобод людини. У цьому випадку Президент України має діяти, використовуючи для цього свої повноваження у законодавчій сфері, зокрема через застосування права законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України) шляхом внесення до Верховної Ради України законопроектів або пропозицій щодо прийняття законів, зокрема спрямованих на забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина тощо. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні приймає закони, що визначають права та свободи людини і громадянина, гарантії цих прав та свобод, основні обов’язки громадянина (п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції України). До того ж законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, мають розглядатися Верховною Радою України позачергово. Крім того, Президент має право вносити законопроекти про внесення змін і доповнень до Конституції України (ст. 154 Конституції України).
Нормативна частина механізму захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо пов’язана з інституційною, яка представлена відповідними державними інституціями. Виходячи з того, що права і свободи людини і громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України), всі органи державної влади повинні виконувати функцію держави щодо захисту прав та свобод людини і громадянина. Так, Кабінет Міністрів України здійснює функцію захисту прав та свобод людини і громадянина через виконання своїх повноважень, закріплених у Конституції України, а саме: вживає заходів щодо забезпечення прав та свобод людини і громадянина (п. 2 ст. 116); забезпечує проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури (п. 3 ст. 116); забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності (п. 5 ст. 116). Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують додержання прав і свобод громадян (п. 2 ст. 119 Конституції України). Ця функція має бути однією з основних у діяльності органів прокуратури України та інших правоохоронних органів. Президент України має повноваження, які дозволяють йому впливати на діяльність цих органів. Так, у даному випадку Президент України користується його установчими повноваженнями, зокрема утворює суди у визначеному законом порядку, а також через використання широкого кола номінаційних повноважень у сфері виконавчої влади (ч. 9,10 ст. 106 Конституції України).
Як глава держави Президент України зобов’язаний спрямовувати діяльність відповідних органів держави на забезпечення чіткого та своєчасного реагування на факти порушення прав і свобод людини в Україні.
Як зазначив Конституційний Суд України (Ухвала від 8 травня 1997 р. № 11–3 у справі за конституційним зверненням Романчука Миколи Павловича щодо офіційного тлумачення положення статті 102 Конституції), за главою держави закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, котрі вимагають поєднання політичних, економічних, соціальних та інших аспектів функціонування держави, так, рівнозначно, і в розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь ким, у тому числі й державою. Для реалізації цих функцій Президент приймає рішення, а в разі необхідності безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь якої загрози для держави та її громадян.
Поряд з цим діє конституційний механізм розподілу прерогатив у галузі управління, який зв’язує Президента з різними ланками державного апарату. Для забезпечення конституційного порядку, нормального функціонування держави існує структурована, багаторівнева ієрархічна система органів виконавчої і судової влади. Вони наділені відповідною юрисдикцією, мають свій предмет ведення і реалізують повноваження через визначені законодавством процедурні рамки та технології (Ухвала Конституційного Суду України від 8 травня 1997 р. № 11–з у справі за конституційним зверненням Романчука Миколи Павловича щодо офіційного тлумачення положення статті 102 Конституції [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://upiter/pls/wccu/p0062?lang=0&rej=0&pf5511=33391).
Президент України як гарант додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 Конституції України, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Системний аналіз цієї конституційної норми і положень статей 69, 72 Конституції України вказує на те, що проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою є обов’язком Президента України (Рішення Конституційного Суду України від 15 жовтня 2008 р. № 23 рп/2008 (справа про проголошення Президентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціативою) // Офіційний вісник України. – 2008. – № 80. Ст. 2701).
При здійсненні визначених у статті 102 Конституції України функцій Президент України використовує інші повноваження, що закріплені в Конституції України, без права передавання цих функцій та повноважень іншим особам або органам.
Інший коментар до статті 102 Конституції України
Статус Президента України, як він визначений у цій статті Конституції, дає підставу вважати його втіленням (уособленням) держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що обумовлено колом повноважень, його роллю і місцем у політичному житті суспільства. Як глава держави Президент є вищою посадовою особою і саме тому наділяється повноваженнями виступати від імені України і у внутрішньому житті країни, і в міжнародних відносинах. Тобто повноваження Президента не вимагають додаткового запевнення, вони випливають з самого факту визнання його як глави держави.
У світовій конституційній практиці статус президента визначається таким чином не завжди. Разом з подібним визначенням ролі президента (Італія, Росія, Угорщина) існують визначення його як глави виконавчої влади (Мексика, США). Водночас у конституціях деяких країн (Франція, ФРН) статус президента в системі державних органів взагалі чітко не визначено – зазначається лише перелік його повноважень.
Основні напрямки діяльності Президента України згідно з ч. 2 ст. 102 Конституції такі. По-перше, на нього покладається обов’язок бути гарантом державного суверенітету, тобто неподільності, верховенства, незалежності державної влади в Україні. По-друге, Президент виступає як гарант територіальної цілісності України. На нього покладається обов’язок забезпечення недоторканності зовнішніх кордонів України, так і безумовного припинення спроб будь-яких сил всередині країни розчленувати територію України або відокремити якусь її частину. По-третє, Президент діє як гарант Конституції щодо забезпечення відповідності внутрішньої і зовнішньої політики інтересам держави, Основним Законом України, є гарантом прав і свобод людини і громадянина. Це означає, що він зобов’язаний створювати умови, які забезпечували б чітке і своєчасне реагування відповідних органів держави на будь-які факти порушення конституційних приписів. Нарешті, Президент як гарант прав і свобод людини і громадянина повинен також сприяти створенню відповідних механізмів контролю і забезпечення реалізації цих прав і свобод, а відстоюючи їх – створювати умови нетерпимого ставлення до будь-яких випадків порушення таких прав і свобод.
При здійсненні функції глави держави Президент користується повноваженнями, які закріплюються в ст.106 Конституції України (Див. Коментар до цієї статті).