Новая редакция ст. 95 Конституции Украины с Комментариями.
Бюджетная система Украины строится на принципах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами.
Исключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются любые расходы государства на общественные потребности, размер и целевое направление этих расходов.
Государство стремится к сбалансированности бюджета Украины.
Регулярные отчеты о доходах и расходах Государственного бюджета Украины должны быть обнародованы.
Комментарий к ст. 95 Конституции Украины
Комментируемая статья рассматривает принципы формирования бюджетной системы Украины.
Без бюджета не может существовать государство и органы местного самоуправления, поскольку без финансового опосредования нельзя выполнить функции относительно социально-экономического развития, обеспечения обороны и безопасности страны, правопорядка, выполнить управленческое решение в любой другой сфере государственной жизни.
При формировании и исполнении государственного и местных бюджетов реализуется общий (публичный) финансовый интерес государства, области, района, села, поселка. В бюджетах концентрируется значительная часть финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс определяет бюджет как план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения заданий и функций, которые осуществляются соответственно органами власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления в течение бюджетного периода (ст. 2 Бюджетного кодекса Украины). Следует отметить, что этот основной финансовый план государства или определенной территории обязательно утверждается актом органа, который принимает бюджет. Право на утверждение бюджета своей территории является исключительным правом органа законодательной власти или представительного органа местного самоуправления, поскольку эти органы воплощают общий (публичный) финансовый интерес. Часть 2 ст. 92 Конституции Украины определяет, что Государственный бюджет Украины и бюджетная система устанавливаются законами. Государственный бюджет Украины ежегодно утверждается Верховной Радой Украины, а бюджетная система и ее принципы установлены на основании Конституции Украины Бюджетным кодексом Украины от 8 июля 2010 г.
Закон “О Государственном бюджете Украины” утверждает план образования и использования общегосударственного фонда средств, то есть бюджет можно рассматривать как централизованный фонд средств государства, причем каждая административно территориальная единица имеет свой централизованный фонд средств-местный бюджет. В Законе о Государственном бюджете или решении совета о местном бюджете органом государства или местного самоуправления устанавливается задание достичь определенных последствий – в течение бюджетного года мобилизовать утвержденную Верховной Радой Украины сумму доходов (не менее чем утверждено) и использовать сумму средств (не более чем утверждено) для бесперебойного функционирования общества.
Источники доходов и состав расходов установлены бюджетной классификацией, а порядок поступления доходов и их расходования определяется действующим финансовым законодательством. В течение года предусмотрены актом о бюджете (законом или решением местного совета) доходы должны планомерно поступать в бюджет и соответственно до их поступления использоваться для выполнения функций государства в целом и органов местного самоуправления в административно территориальных единицах, которые выражают публичный финансовый интерес и оказывают услуги физическим и юридическим лицам. Если они не имеют в распоряжении фонда средств в виде бюджета, они не смогут выполнять свои функции, поэтому каждое государство имеет свое бюджетное устройство и бюджетную систему, построенную на принципах, закрепленных законодательством.
Под бюджетным устройством государства понимают организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Украина – унитарное государство, поэтому бюджетная система состоит из двух уровней – государственного и местных бюджетов, причем каждая административно-территориальная единица должна иметь свой бюджет.
Статья 5 Бюджетного кодекса Украины установила, что бюджетная система Украины состоит из государственного бюджета и местных бюджетов. Бюджетная система Украины определяется как совокупность государственного и местных бюджетов, построенная с учетом экономических отношений, государственного и административно-территориального устройств и урегулированная нормами права (ст. 2 Бюджетного кодекса Украины). Каждое звено бюджетной системы формируется и утверждается представительным органом определенного уровня – сельским, поселковым, районным, городским, областным советом. Государственный бюджет утверждается Верховной Радой Украины.
Для возможности расчетов минимальных социальных и финансовых норм бюджетного обеспечения граждан, для анализа и прогнозирования экономического и социального развития государства составляются сводные (консолидированные) бюджеты на уровне государства, Автономной Республики Крым, области, района. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Украины сводный бюджет является совокупностью показателей бюджетов, используемых для анализа и прогнозирования экономического и социального развития государства. Сводный бюджет Украины включает показатели Государственного бюджета Украины, сводного бюджета Автономной Республики Крым, сводных бюджетов областей и городов Киева и Севастополя. Сводный бюджет Автономной Республики Крым включает показатели бюджета Автономной Республики Крым, сводных бюджетов ее районов и бюджетов городов республиканского значения. Сводный бюджет области включает показатели областного бюджета, сводные показатели бюджетов районов и бюджетов городов областного значения этой области. Сводный бюджет района включает показатели районных бюджетов, бюджетов городов районного значения, поселковых и сельских бюджетов этого района. Сводный бюджет города с районным делением включает показатели городского бюджета и бюджетов районов, входящих в его состав. В случае, когда городу или району в городе подчинены другие города, поселки или села, сводный бюджет города или района в городе включает показатели бюджетов этих городов, поселков и сел. Сводные бюджеты не утверждаются. В них отражаются последствия проведения финансовой политики и условия сбалансированности доходов и расходов бюджетов.
В статье 7 Бюджетного кодекса Украины сформулированы принципы построения и функционирования бюджетной системы государства: единство; сбалансированность; самостоятельность; полнота; обоснованность; эффективность; субсидиарность; целевое использование бюджетных средств; справедливость и беспристрастность; публичность и прозрачность; ответственность участников бюджетного процесса.
Принцип единства означает единство правовой базы, денежной системы, бюджетной классификации, принципов бюджетного процесса, форм бюджетной документации, единый порядок финансирования расходов всех звеньев бюджетной системы Украины.
Принцип сбалансированности означает, что объем предусмотренных бюджетных расходов, которые определяют полномочия на осуществление расходов бюджетных средств должен соответствовать объему доходов бюджета на бюджетный период.
Принцип самостоятельности предполагает, что бюджет утверждается законодательным (Верховной Радой Украины) или представительным органом местного самоуправления. Каждое звено бюджетной системы имеет определенные законодательством доходные источники, а органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходования средств своего бюджета.
Принцип полноты требует включения всех поступлений и расходов бюджетов в состав соответствующих бюджетов.
Принцип обоснованности предусматривает формирование бюджета на реалистичных макропоказателях макроэкономического и социального развития Украины и расчетах поступлений бюджета и расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с утвержденными методиками и правилами.
Принцип эффективности и результативности обусловливает при составлении и исполнении бюджетов всеми участниками бюджетного процесса достижения целей, запланированных на основе национальной системы ценностей и заданий инновационного развития экономики, путем обеспечения качественного предоставления услуг, гарантированных государством, Автономной Республикой Крым, местным самоуправлением, при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижению максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств.
Принцип субсидиарности (subsidiarius – резервный, вспомогательный) предусматривает распределение расходов между государственным и местными бюджетами, а также между местными бюджетами так, чтобы общественные услуги предоставлялись при максимально возможном приближении к их непосредственному потребителю.
Принцип целевого использования средств определяет выделение средств в распоряжение получателей и с определением направления их на финансирование конкретных целей.
Принцип справедливости и беспристрастности предполагает построение бюджетной системы на началах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами.
Принцип публичности и прозрачности означает, что бюджеты всех звеньев бюджетной системы Украины утверждаются соответствующими советами. Ими же принимаются отчеты об исполнении бюджетов. Акты о бюджетах публикуются для сведения всех юридических и физических лиц.
Прозрачность бюджета означает, что данные, содержащиеся в статьях бюджета на текущий год, должны показать, откуда и сколько будет приходить доходов, как они перераспределяться и на что будут расходоваться, то есть любой гражданин Украины как плательщик налогов может из закона о Государственном бюджете сделать вывод, как расходуются его средства, внесенные в бюджет. К сожалению, теперь из закона о Государственном бюджете таких деталей нельзя выяснить, поскольку законодатель отсылает граждан к дополнений в бюджет, которые являются его неотъемлемой частью. Эти дополнения в средствах массовой информации не публикуются, а официальные издания до сведения широкого читателя не доводятся.
Конституция Украины устанавливает, что любые расходы государства на общие нужды, размер и их целевое направление определяются исключительно законами о Государственном бюджете Украины. То же самое можно сказать и о расходах органов местного самоуправления, которые определяются решениями местных советов о соответствующие бюджеты.
Статья 24 Бюджетного кодекса Украины предусматривает существование в государственном бюджете и местных бюджетах резервных фондов. Размер резервного фонда не может превышать одного процента объема расходов общего фонда соответствующего бюджета. Резервный фонд бюджета формируется для осуществления непредвиденных расходов, которые не имеют постоянного характера и не могли быть предусмотрены при составлении проекта бюджета. Порядок использования средств из резервного фонда бюджета определяется Кабинетом Министров Украины. Решение о выделении средств из резервных фондов соответствующих бюджетов принимается Кабинетом Министров Украины, Советом Министров Автономной Республики Крым, местными государственными администрациями и исполнительными органами местного самоуправления. Эти органы ежемесячно отчитываются соответственно перед Верховной Радой Украины, Верховной Радой Автономной Республики Крым и местными советами о расходовании средств резервного фонда соответствующего бюджета.
Государство стремится к сбалансированности бюджета Украины, то есть пытается составлять проект и утверждать так, чтобы первоочередные расходы, запланированные в бюджете, можно было покрыть за счет запланированных доходов. Не всегда это возможно, но немного государств мира имеют бюджеты без дефицита. Хорошо, когда государство стремится к сбалансированности и знает, как бороться с дефицитом. Статья 14 Бюджетного кодекса Украины установила, что принятие Государственного бюджета, бюджета Автономной Республики Крым, местного бюджета на соответствующий бюджетный период с дефицитом разрешается в случае наличия обоснованных источников финансирования дефицита.
Бюджетный кодекс Украины определил источники финансирования дефицита бюджетов являются государственные внутренние и внешние заимствования. Кабинет Министров Украины может брать займы в пределах, определенных законом о Государственном бюджете Украины, однако заимствования не используются для обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов государства, за исключением случаев, когда это необходимо для сохранения общего экономического равновесия в стране.
Одним из принципов бюджетной системы Украины является публичность, поэтому Конституция требует обнародования регулярных отчетов о доходах и расходах Государственного бюджета Украины. В связи с этим сообщения о ходе выполнения доходной и расходной частей Государственного бюджета регулярно публикуются в средствах массовой информации.
Другой комментарий к статье 95 Конституции Украины
Украина, как и всякое другое независимое государство, имеет свой собственный государственный бюджет. Бюджет всегда отражает систему существующих экономических отношений, обусловленных действием закона стоимости и расширения товары огрошових отношений в условиях рынка. Конституцией установлено, что посредством бюджетной системы государство осуществляет справедливое и непредвзятое распределение внутреннего национального продукта между гражданами и территориальными общинами.
Государственный бюджет представляет собой финансовое образование и использование централизованного фонда средств, направляемых на нужды государства, административно-территориальных единиц, что способствует сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических и демографических особенностей. Бюджет выступает основным средством распределения и перераспределения денежных средств, является формой организации движения средств. В нем фокусируются все существующие экономические проблемы, а в социальной сфере через бюджет государство пытается обеспечить необходимый жизненный уровень населения, финансирует помощь неработающим, удовлетворяет потребности социальной защиты пенсионеров, детей, инвалидов, других категорий граждан, которые находятся на содержании государства. Бюджетное финансирование учитывает также потребности укрепления обороны страны, содержание правоохранительных органов и органов исполнительной власти.
Переход к рыночной экономике делает основным доходным источником бюджета налоговые платежи, особенно поступления налога на добавленную стоимость, акцизного сбора, налога на прибыль предприятий, на доходы населения, а также другие обязательные платежи. Все виды государственной пошлины являются доходами бюджета.
В Украине создана конституционная основа функционирования бюджетной системы, которая включает: Государственный бюджет, бюджет Автономной Республики Крым, бюджеты административно-территориальных единиц (местные бюджеты), районные и областные бюджеты. Все бюджеты, которые входят в бюджетную систему Украины, строятся на принципах единства, полноты, реальности, справедливости, гласности, сбалансированности и самостоятельности. Совокупность принципов, на которых строится организация бюджетов, представляет собой бюджетное устройство. Он всегда определяется только законами Украины и включает структуру бюджетной системы и взаимосвязь между отдельными ее звеньями. Основы организации бюджетной системы Украины на базе конституционных принципов бюджетного устройства сейчас определяются Законом “О бюджетной системе Украины” от 5 декабря 1990 г. в редакции от 29 июня 1995 г. Согласно этому закону проект бюджета должен исходить из основных прогнозных макроэкономических показателей на плановый год, которые правительство разрабатывает и подает на рассмотрение парламента. Среди них определяющее место занимают объем валового внутреннего продукта, национальный доход, сводный баланс финансовых ресурсов, баланс доходов и расходов населения, платежный баланс, валютный план.
В связи с особым значением для государства бюджетной процедуры она регламентируется правовыми нормами и составляет бюджетный процесс, который и состоит из стадий. Верховная Рада разрешает Кабинету Министров выполнять государственный бюджет, то есть собирать доходы и проводить расходы только на один год, который имеет название бюджетного года. На всех стадиях бюджетного процесса применяется принцип специализации бюджетных показателей с помощью бюджетной классификации. Критерием классификации по доходам является экономическое значение источники доходов бюджета в системе налогов и обязательных платежей. По расходам критерием классификации являются целевое направление средств из бюджета, что дает возможность распределять бюджетные средства в определенной системе, неуклонно и последовательно по целевому назначению.
Таким образом, бюджетное планирование и выполнение бюджета дает возможность устанавливать источники поступления средств, объекты бюджетного финансирования, возлагать обязанности и ответственность на ор-ганы исполнительной власти и местного самоуправления за полное и своевременное поступление средств в доходную часть бюджета и эффективное использование бюджетных средств. Значительный объем расходов в Украине приходится на Государственный бюджет, поскольку основные функции управления государством, стабилизации экономики, содействие эффективности финансово-кредитной системы сосредоточены в ведении центральных органы* исполнительной власти.
В отличие от ранее установленного порядка конституционная норма обусловила определение любых расходов государства на общественные нужды исключительно законом. Теперь прямо запрещено осу-нювати расходы из Государственного бюджета за другими нормативными актами, чем обеспечивается большая защищенность дефицита бюджета от дальнейшего увеличения, рациональное расходование государственных финансов по их целевому назначению.
То есть согласно этого важного положения в нашем государстве вводится конституционная бюджетно-финансовая дисциплина, которая позволяет Верховной Раде Украины 1 утверждать предельный размер дефицита Государственного бюджета и определять источники его покрытия; суммы доходов Государственного бюджета согласно бюджетной классификации; суммы расходов Государственного бюджета относительно каждого распорядителя средств соответ-ствии с бюджетной классификации; суммы дотаций, субсидий, субвенций и размеры отчислений от регулирующих доходов в бюджеты административно-территориальных единиц и размеры оборотной кассовой наличности.
Законодательное закрепление исключительной компетенции Верховной Рады по вопросам расходования бюджетных средств усиливает ответственность правительства, через Министерство финансов, министерства, ведомства, другие органы исполнительной власти в центре и на местах организует выполнение Государственного бюджета. К тому же Законом “О бюджетной системе Украины” предусмотрена ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Конституцией Украины установлена регулярная отчетность исполнителей-организаторов формирования государственного бюджета и движения государственных средств на общественные и местные нужды. Отчетность подается в Верховную Раду в виде письменных докладов, по которым проводятся заседания парламента, где уполно-важені должностные лица выступают с материалами о состоянии поступления доходов и расходования бюджетных ресурсов. Как важную гарантию выполнения Государственного бюджета следует расценивать конституционное требование о публикации отчетов по доходам и расходам, что открывает возможность их нале-жного обсуждения в средствах массовой информации с участием самых широких слоев населения.