Новая редакция ст. 9 Конституции Украины с Комментариями.
Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины.
Заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины.
Комментарий к ст. 9 Конституции Украины
Конституция Украины закрепила в ст. 9 чрезвычайно важную норму о соотношении норм международных договоров и норм внутреннего законодательства. На практике применения ст. 9 связано с немалыми трудностями. Вместе с ст. 8 Конституции Украины ст. 9 определяет состав и иерархию норм законодательства украинского государства. Кроме того, ст. 9 Конституции Украины связан чрезвычайно важный процесс теоретического осознания существования новой правовой реальности, в которой Украина взяла на себя долю ответственности за поддержание мирового правопорядка. Начался переход украинского государства от советской традиции абсолютного дуализма к частичному, возможно, слишком осторожного принятия концепции примата международного права.
Термин «международные договоры Украины» касается исключительно международных публично-правовых договоров. Это вытекает из содержания ст. 9 Конституции, которая связывает понятие международного договора по процедуре предоставления Верховной Радой Украины согласия на его обязательность, которую применяют только к публично правовых международных договоров. Поэтому для данного комментария следует применять международно правовые акты, регулирующие право международных публичных договоров (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.) и внутреннее законодательство Украины, что касается таких договоров (Закон Украины «О международных договорах Украины» от 29 июня 2004 г. № 1906 IV). Согласно украинскому законодательству международный договор – это международно-правовой акт, «заключенный в письменной форме с иностранным государством или другим субъектом международного права, который регулируется международным правом, независимо от того, содержится договор в одном или нескольких связанных между собой документах, и независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, пакт, протокол и тому подобное)» (ст. 2 Закона Украины «О международных договорах Украины»),
От международно правовых договоров необходимо отличать другие международные акты, которые при разных обстоятельствах могут иметь правовое значение: резолюции международных межправительственных организаций, декларации, заявления, заключительные акты и тому подобное. Хотя такие международные документы при определенных условиях могут создавать определенные международно-правовые обязательства, они не приобретают качества международного договора.
Выражение «международные договоры Украины» следует понимать как международные публично-правовые договоры, заключенные Украиной. Порядок заключения, выполнения и прекращения именно таких договоров регулирует Закон Украины “О международных договорах Украины”. Административно территориальные единицы Украины законодательно не наделены компетенцией заключать международные публично-правовые договоры, но украинское законодательство не отрицает, что в принципе такое полномочие может быть делегировано. Согласно Закону Украины «О международных договорах Украины» полномочия – это «документ, которым одному или нескольким лицам в установленном настоящим Законом порядке поручено представлять Украину с целью подготовки текста международного договора, его принятие, установление его аутентичности, подписание международного договора и, в случаях, предусмотренных международным договором, предоставления согласия на его обязательность для Украины» (ст. 2). При наличии соответствующего полномочия заключенный договор должен рассматриваться как международный договор Украины. Однако до последнего времени в Украине отсутствовала практика делегирования административно территориальным единицам полномочий заключать международные публично-правовые договоры.
Договоры, заключенные без надлежащих полномочий от украинского государства административно территориальными единицами Украины с административно территориальными единицами или субъектами федерации других государств, не могут рассматриваться как международные публично-правовые договоры, даже при наличии у таких субъектов федерации международной правосубъектности. Практика заключения таких договоров, особенно пограничными областями, в последнее время довольно распространена. По своей природе такие договоры являются либо политическими договоренностями, либо гражданско-правовым обязательствам этих субъектов. В соответствии с такими договорами не применяются правила ст. 9 Конституции Украины.
Конституция Украины в ст. 9 вспоминает только действующие международные договоры и не раскрывает содержания термина. Закон Украины «О международных договорах Украины» в ст. 14 содержит относительно действия международных договоров общую норму, которая также требует объяснения: «Международные договоры вступают в силу для Украины после предоставления ею согласия на обязательность международного договора в соответствии с настоящим Законом в порядке и в сроки, предусмотренные договором, или другим согласованным сторонами способом».
Вопрос о действии международного договора – это вопрос международного, а не внутреннего права. В области внутреннего права этот вопрос возникает лишь потому, что возникает вопрос о применении норм такого договора во внутреннем правопорядке в соответствии с национально правовых процедур. Признание международного договора недействующим во внутреннем праве не может порождать международно правовую недействительность этого договора. Но вопрос о действии международного договора во внутреннем правопорядке обычно не может возникать, если договор является недействительным в международном праве. Поэтому, если международный договор еще не вступил в силу в международном праве, то для того, чтобы его нормы действовали во внутреннем правопорядка согласно ст. 9 Конституции Украины, может быть недостаточным для предоставления согласия на его обязательность Верховной Радой Украины. Поэтому применение норм международных договоров Украины в порядке, предусмотренном ст. 9 Конституции Украины, обязательно должно быть связанным с выяснением вопроса о международно правовую силу соответствующего международного договора.
Кроме того, необходимо выяснять вопрос о приобретении международным договором в силу непосредственно для Украины. Дата предоставления согласия Верховной Радой Украины на обязательность международного договора обычно не совпадает с датой вступления в силу этого международного договора для Украины. Так, Верховная Рада Украины 14 июня 1997 г. ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (которая на тот момент уже была много лет действующей, но не для Украины), а для Украины она вступила в силу 11 сентября 1997 года. К сожалению, обнародование текстов международных договоров в официальных изданиях Украины не сопровождается сведениями о вступления в силу для украинского государства. Однако оно является ключевым для применения нормы ст. 9 Конституции Украины.
Вопрос о действии международных договоров Украины, а также о действии международных договоров бывшего СССР неоднократно возникал перед украинскими судами. Учитывая, что «юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве» (ч. 1 ст.124 Конституции Украины), суды могут решать этот вопрос. Такой подход совпадает с доктриной и зарубежной судебной практикой, которая признает за национальными судами право обращаться к выяснению вопроса о силу и действие международных договоров. В частности, в связи с правопреемством в отношении международных договоров перед судами может возникнуть вопрос о действии в Украине международных договоров СССР. Согласно ст. 7 Закона Украины «О правопреемстве» Украина является «правопреемником прав и обязанностей по международным договорам Союза ССР, которые не противоречат Конституции Украины и интересам республики». Итак, этим Законом установлена презумпция действительности в Украине международных договоров СССР. Признание международного договора СССР недействующим может быть установлено Конституционным Судом Украины, если нормы договора противоречат Конституции Украины, или судом общей юрисдикции – если нормы договора противоречат интересам Украины.
Нормы действующего международного договора могут иметь практику их применения международными органами. Такая практика, если она является официальным толкованием настоящего договора, может влиять на содержание и объем обязательств по договору. Так, юрисдикция Европейского суда по правам человека в соответствии с ч. и ст. 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод «распространяется на все вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции”. С принятием Закона Украины «О выполнения решений и применение практики Европейского суда с прав человека» в украинском праве был снят вопрос о законодательные основания применения в украинском правопорядка решений Европейского суда по правам человека.
Относительно применения в Украине практики других международных органов контроля за выполнением международного договора, то очевидно следует придерживаться общего правила: учет толкований международного договора, если это предусмотрено самим международным договором, является частью выполнения обязательств по международным договором, а потому применяются правила ст. 9 Конституции Украины.
Толкование слов ст. 9 Конституции Украины” «..согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины…» связано с выяснением нескольких понятий. Как следует понимать слова «обязательность»? В пункте 32 ст. 85 Конституции Украины закреплено компетенцию Верховной Рады Украины на предоставление согласия на обязательность международных договоров Украины. В статье 8 Закона Украины «О международных договорах Украины» это полномочия Верховной Рады Украины объяснено таким образом: «Согласие Украины на обязательность для нее международного договора может предоставляться путем подписания, ратификации, утверждения, принятия договора, присоединения к договору. Согласие Украины на обязательность для нее международного договора может предоставляться и другим путем, о котором договорились стороны». На практике Верховная Рада Украины использует это свое право в полном объеме. Потому как часть внутреннего законодательства следует рассматривать не только ратифицированные международные договоры Украины, а и те международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины в другой форме.
Согласно ч. 2 ст. 9 Закона Украины «О международных договорах Украины» исключительно при условии ратификации может быть заключены такие международные договоры Украины: «а) политические (о дружбе, взаимной помощи и сотрудничестве, нейтралитет), территориальные и такие, которые касаются государственных границ, разграничения исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа Украины, мирные; б) которые касаются прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; в) общеэкономические (об экономическом и научно техническом сотрудничестве), по общим финансовым вопросам, по вопросам предоставления Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины; г) об участии Украины в межгосударственных союзах и других межгосударственных объединениях (организациях), системах коллективной безопасности; д) о военной помощи и направлении подразделений Вооруженных Сил Украины в другие государства или допуска подразделений вооруженных сил иностранных государств на территорию Украины, условия временного пребывания в Украине иностранных военных формирований; д) касающихся вопросов передачи исторических и культурных ценностей Украинского народа, а также объектов права государственной собственности Украины; е) выполнение которых обусловливает изменение законов Украины или принятия новых законов Украины; е) другие международные договоры, ратификация которых предусмотрена международным договором или законом Украины».
Международные договоры, согласие на обязательность которых Верховная Рада Украины не предоставила, соответственно и не применяются как часть национального законодательства, то есть на них не распространяются правила ст. 9 Конституции Украины. Следует заметить, что таких международных договоров Украины подавляющее большинство. Среди них в основном договоры, заключенные центральными органами исполнительной власти Украины. Известны случаи, когда отдельные нормы таких договоров путем ссылки на них вводились во внутренний правопорядок Украины ведомственными нормативными актами, в частности актами Таможенной службы. Такие случаи следует расценивать как имплементацию международно правовой нормы, а ссылку имеет юридическую силу нормативного акта, которым оно совершено.
В украинском праве отсутствует легальное определение понятия «национальное законодательство». Этот термин без определения его содержания использует и Конституция Украины (статьи 9,19,118, п. 12 Переходных положений). Но выяснение именно этого понятия имеет принципиальное значение для понимания места международных договоров в иерархии украинского законодательства. Согласно Решению Конституционного Суда Украины от 9.07.98 г. под термином «законодательство» следует понимать принятые в пределах его полномочий и согласно Конституции Украины и законов Украины: законы Украины; действующие международные договоры Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины; постановления Верховной Рады Украины; указы Президента Украины; декреты и постановления Кабинета Министров Украины». В других случаях Конституционный Суд Украины в своих решениях вообще вспоминал международные договоры отдельно от актов национального законодательства. В то же время Закон Украины “О международных договорах Украины” в ч. 2 ст. 19 предусматривает: “если международным договором Украины, вступившим в силу в установленном порядке, установлены другие правила, чем те, которые предусмотрены в соответствующем акте законодательства Украины, то применяются правила международного договора”. К этому следует добавить, что ст. 15 упомянутого Закона распространяет на национальное законодательство международно-правовой принцип добросовестного выполнения международных договоров: «Действующие международные договоры Украины подлежат добросовестному соблюдению Украиной в соответствии с нормами международного права… Согласно принципу добросовестного соблюдения международных договоров украины выступает за то, чтобы и другие стороны международных договоров Украины неуклонно выполняли свои обязательства по этим договорам», а также требует применения этого принципа на основе взаимности. Таким образом, согласно с украинским законодательством исполнение международного договора, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины, предполагает его приоритет перед национальным законом и другими актами законодательства, кроме Конституции. Если международным договором Украины, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины, установлены другие правила, чем те, что предусмотрены законодательством Украины, то применяются правила международного договора Украины. Соответственно государственные органы или органы местного самоуправления не вправе исключить или изменить своими актами обязательства, содержащиеся в таких договорах. С даты приобретения международным договором в силу для Украины не должны применяться нормы внутригосударственного законодательства, что ему противоречат.
В некоторых случаях международным договором, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины, санкционируется применение государством стороной других международных актов, которые могут не иметь международно правовой силы. Например, Договором об отношениях добрососедства и сотрудничества между Украиной и Румынией от 2 июля 1997 г. установлены обязательства сторон «применять международные нормы и стандарты … которые содержатся … в: документе Копенгагенской Встречи Конференции по человеческому измерению Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе от 29 июня 1990 года, Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным й языковым меньшинствам (Резолюция 47/135 от 18 декабря 1992 года…». В таком случае договорная норма санкционирует применение таких международных документов во внутреннем правопорядка Украины, причем юридическая сила их норм будет равняться нормам самого договора так, если бы их текст были инкорпорированы в текст международного договора Украины.
В части 2 ст. 9 Конституции Украины указано, что «заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины». Таким образом, норма статьи направлена в будущее и исключает возможность заключения международных договоров, противоречащих Конституции Украины. Согласно п. 2 ст. 1 Закона Украины «О международных договорах Украины» понятие «заключение международного договора Украины» охватывает действия по «подготовке текста международного договора, его принятие, установление его аутентичности, подписание международного договора и даче согласия на его обязательность для Украины». Это создает юридическую обязанность для органов украинского государства, уполномоченных вести переговоры, подписывать договоры, давать согласие на обязательность договора, не заключать международные договоры, противоречащие Конституции Украины. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона Украины «О международных договорах Украины» «предложения о заключении международных договоров Украины подаются после проведения Министерством юстиции Украины правовой экспертизы о соответствии проекта международного договора Конституции и законам Украины». В свою очередь, согласно п. е) ч. 4 в. 9 указанного закона предложения о ратификации международного договора предусматривают предоставление сравнительной таблицы – «в случае представления предложений о ратификации международного договора Украины, выполнение которого требует принятия новых или внесения изменений в действующие законы Украины или которым вносятся изменения в другой международный договор Украины”.
Но появление международных договоров, противоречащих Конституции Украины, не исключена. Текстуальные расхождения международных договоров Украины и Конституции Украины нередки, в частности, в разделе 2 «Права человека и гражданина». На этот случай Конституция не имеет прямого ответа, потому что эта проблема является международно правовым и ее решение содержится в ч. 1 ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров: «Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что ее согласие на обязательность для нее международного договора была выражена с нарушением того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности ее согласия, если только такое нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения». При этом нарушение нормы внутреннего права особенно важного значения должно быть чрезвычайно серьезным и ставить под сомнение сам факт соблюдения конституционного строя государства, вследствие чего была искажена ее международно правовая позиция по заключению этого договора. В противном случае договор будет признан действующим и возникнет вопрос о его исполнении.
Применения во внутреннем правопорядке норм международных договоров не может ни дополнять Конституцию Украины (за исключением случаев, когда Конституция предоставляет такую возможность, например, в ч. 1 ст. 22), ни исключать любые ее положения (в Решении по делу Устименко Конституционный Суд Украины отметил: «исключения из конституционных норм устанавливаются самой Конституцией, а не другими нормативными актами»).
Конституция не решает вопрос о возможности применения международных договоров, нормы которых противоречат Конституции, но по своему духу Конституция безусловно не воспринимает такой коллизии. На такой позиции стоит и Конституционный Суд Украины, отдавая предпочтение нормам Конституции перед нормами международных договоров Украины. Согласно ст. 87 Закона Украины «О Конституционный Суд Украины» Суд может рассматривать вопрос о конституционности действующего международного договора и в случае дачи заключений о несоответствии международного договора Конституции Украины Конституционный Суд Украины в этом же производстве решает вопрос о неконституционности этого договора или его отдельных частей». Таким образом, применение норм такого договора во внутреннем правопорядке зависит от вывода Конституционного Суда. Дальнейшая судьба такого международного договора будет решаться с учетом ч. 1 ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров. В украинской практике возникали вопросы относительно неконституционности международного договора, на который уже было дано согласие Верховной Радой Украины, но международные процедуры ратификации не завершен, а следовательно, такой договор не вступил в силу для Украины. Относительно действующих международных договоров Украины вопрос о соответствии Конституции Украины Конституционный Суд Украины не решал.
Другой комментарий к статье 9 Конституции Украины
Положения данной статьи Конституции имеют чрезвычайно важное внешнеполитическое и правовое значение особенно в условиях активного вхождения Украины в мировое сообщество. Во-первых, они свидетельствуют о верности Украины своим международно-правовым обязательствам, которые провозглашаются обязательными для выполнения наряду с национальным законодательством, и об уважении к нормам международного права. Во-вторых, они в определенной степени дают ответы на вопросы практического применения положений международных договоров в Украине и их соотношение с действующим законодательством Украины.
Положения этой статьи Конституции созвучны с действующим законодательством Украины. Так, Закон Украины “О действии международных договоров на территории Украины” от 10 декабря 1991 г. предусматривает, что заключенные и надлежащим образом ратифицированные Украиной международные договоры являются неотъемлемой частью национального законодательства и применяются в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства. В этом случае международный договор, участником которого является Украина, имеет такую же юридическую силу, как и национальный закон. Поэтому Закон Украины “О международных договорах Украины” от 22 декабря 1993 г. обуславливает осуществление ратификации международных договоров (тех, которые требуют ратификации согласно ст. 7 этого закона) не в форме постановления Верховной Рады Украины, как это было ранее, а путем принятия специального закона о ратификации, который подписывается Председателем Верховной Рады Украины.
В соответствии с указанным законом ратификации подлежат следующие международные договоры Украины: политические (о дружбе, взаимной помощи и сотрудничестве, о нейтралитете); общеэкономические (об экономическом и научно-техническом сотрудничестве); по общим финансовым вопросам; по вопросам займа и кредита; территориальные; мирные; которые касаются прав и свобод человека и гражданина; о гражданстве; об участии в межгосударственных союзах и других межгосударственных объединениях (организациях), системах коллективной безопасности; о военной помощи и о направлении контингента Вооруженных Сил Украины в другую страну или допуске вооруженных сил иностранных государств на территорию Украины; об историческом и культурном достоянии народа Украины; договоры, выполнение которых обуславливает изменение действующих или принятие новых законов Украины; другие договоры, ратификация которых предусмотрена законом или самим Международным договором.
Согласно ст. 7 Закона Украины “О международных договорах Украины” ратификация международных договоров происходит в следующем порядке. Предложения по одобрению международных договоров Украины и по их ратификации представляются Президенту или Кабинету Министров Украины Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно или по согласованию с другими министерствами и центральными органами государственной исполнительной власти. Президент или Кабинет Министров разглядывают предложения о одобрении договоров и принимают соответствующие решения о представлении их в Верховную Раду Украины на ратификацию. Представленные на ратификацию международные договоры Украины предварительно рассматриваются Комитетом Верховной Рады Украины в зарубежных делах и связям с СНГ, а в случае необходимости – другими комитетами Верховной Рады.
Важно то, что в случае выявления расхождений между договором, поданным на ратификацию, и Конституцией Украины, договор должен направляться в Конституционный Суд Украины для получения заключения относительно его соответствия Конституции.
Далее в законе указывается, ежели на ратификацию подано международный договор, выполнение которого требует принятия новых законов Украины, проекты законов о ратификации и об изменениях в законодательных актах либо проекты новых законов подаются на рассмотрение Верховной Рады вместе и принимаются одновременно. Верховная Рада Украины с учетом заключений соответствующих комитетов рассматривает представленные на ратификацию Президентом или Кабинетом Министров международные договоры Украины и принимает соответствующие решения. На основании решения о ратификации Председатель Верховной Рады Украины подписывает ратификационную грамоту, которая удостоверяется подписью министра иностранных дел Украины.
В части второй данной статьи Конституции указано, что заключение международных договоров, противоречащих Конституции, возможно только после внесения соответствующих изменений в нее. То есть, другими словами, заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, запрещается. Здесь важно подчеркнуть, что изменение положений Конституции, если они противоречат международным договорам Украины, теперь возможна лишь при решении чрезвычайно важных вопросов жизнедеятельности государства и общества и если при этом не возникает угрозы национальным интересам и безопасности Украины.