Новая редакция ст. 74 Конституции Украины с Комментариями.
Референдум не допускается в отношении законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии.
Комментарий к ст. 74 Конституции Украины
Комментируемая статья касается ограничений предмета всеукраинского референдума (речь идет именно о всеукраинском тип референдума, поскольку ставится вопрос о невозможности принятия проектов закона, а это относится к ведению всего Украинского народа (Решение Конституционного Суда Украины от 16 апреля 2008 г. № 6 рп/2008). Установление ограничений на вопрос, который не могут выноситься на референдум, является привычной практикой конституирования института референдума в европейских демократиях. Так, согласно ч. 2 ст. 75 Конституции Италии референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров.
По этому поводу не существует универсальных правил. Считается, что на референдум не целесообразно выносить вопросы, которые требуют основательных профессиональных знаний, вопросы, которые вследствие своей многоаспектности не могут быть решены путем референдума (за единственно допустимую форму ответа на вопрос референдума – «да» или «нет»), вопросы, которые через свою природу неоднозначно воспринимаются обществом и могут даже его радикализировать.
Установление таких ограничений по предмету референдума не следует считать ограничением народного суверенитета. Указанные вопросы бюджета, налогов и амнистии решаются Украинским народом через функционирование институтов представительной демократии, а именно легитимированным путем всенародных выборов парламент и Президента.
В комментируемой статье указывается три предмета. Первый из них – налоги. Под ними в действующем законодательстве понимают обязательные, безусловные платежи в соответствующий бюджет, взимаемые с налогоплательщиков в соответствии с Налоговым кодексом Украины (ст. 6.2 НК Украины). Под законопроектами по вопросам налогов следует понимать акты, которыми могут быть урегулированы один из ниже перечисленных объектов, несколько названных объектов или все вместе, а именно: плательщики, ставка, порядок исчисления, срок и порядок уплаты налога, объект и база налогообложения, налоговый период, срок и порядок представления отчетности об исчислении и уплате налога.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины бюджетом признается план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения заданий и функций, которые осуществляются соответственно органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления в течение бюджетного периода. Что касается содержательного наполнения бюджетного акта, то в нем должны быть установлены доходы и расходы государства на общественные потребности, размер и целевое направление этих расходов (относительно закона о Государственный бюджет Украины).
Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины, система налогообложения, налоги и сборы устанавливаются исключительно законами Украины, которые принимает парламент (п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституции Украины).
Сложность введения налогов и принятия бюджета заключается в том, что при принятии решений по указанным вопросам Верховная Рада Украины должна исходить, в частности, из таких весьма непростых для оценки и применения гражданами принципов, как принцип сбалансированности бюджета (ч. 3 ст. 95 Конституции) и принцип социальной справедливости. Последний означает установление налогов и сборов согласно платежеспособности налогоплательщиков (ст. 4.1.6 НК Украины).
Амнистия – это полное или частичное освобождение от уголовной ответственности и наказания определенной категории лиц, которые осуждены за совершение преступления, или уголовные дела относительно которых находятся в производстве органов дознания, досудебного следствия или суда, но не рассмотрены последними, или же рассмотрены, но приговоры относительно этих лиц не набрали законной силы (ч. 1 ст. 1 Закона Украины от 1 октября 1996 г. «О применении амнистии в Украине»). Амнистия объявляется законом Украины (ч. 3 ст. 92 Конституции Украины).
Следует отметить, что институт амнистии имеет непосредственное отношение к отправлению правосудия В сфере уголовного судопроизводства. В этом контексте следует напомнить, что к осуществлению правосудия привлекается народ, который непосредственно принимает участие в решении таких вопросов через институт народных заседателей и присяжных (ч. 4 ст. 124 Конституции Украины).
Предметом всеукраинского референдума может быть как принятие законов, так и их изменение и отмена (абз. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах»). Законопроект после его принятия Верховной Радой становится законом (ст. 94 Конституции Украины). По формальной логике ограничений на проведение референдумов по изменению и отмене законов относительно бюджета, налогов и амнистии не имеет. Однако в данном случае, несмотря на не совсем удачную нормативную конструкцию ст. 74 Конституции, должно быть применено расширительное толкование: всеукраинский референдум не допускается по вопросам налогов, бюджета и амнистии, поставленных в любой форме (или в форме принятия законопроекта, в форме изменения (отмены) существующего закона).
Нужно также признать, что ст. 74 Конституции не содержит исчерпывающего перечня ограничений на проведение референдума. Вопросы, которые не могут выноситься на референдум, можно выделить путем системного толкования иных норм Основного Закона. Руководствуясь такой логикой, Конституционный Суд Украины в Решении от 27 марта 2000 г. № 3 рп/2000 указал, что действующая Конституция Украины не предусматривает института выражения недоверия на всеукраинском референдуме, в том числе провозглашенном по народной инициативе, Верховной Раде Украины или любым другим конституционным органам государственной власти как возможного основания досрочного прекращения их полномочий. Поэтому вынесение на всеукраинский референдум вопрос относительно недоверия Верховной Раде Украины при отсутствии названного института в Основном Законе Украины было бы нарушением такого конституционного принципа, как осуществление органами государственной власти своих полномочий в пределах, установленных Конституцией Украины, и принципов правового государства, каким провозглашена Украину
Заслуживающим внимания является и тот факт, что в Законе Украины «О всеукраинском и местных референдумах» установлен иной, по сравнению со ст. 74 Конституции, перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума: «На всеукраинский референдум не выносятся вопросы, отнесенные законодательством Украины к ведению органов суда и прокуратуры; вопрос амнистии и помилования; вопросы о принятии государственными органами Украины чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан; вопросы, связанные с избранием, назначением и увольнением должностных лиц, относящихся к компетенции Верховной Рады Украины, Президента Украины и Кабинета Министров Украины» (ч. 3 ст. 5 Закона).
Установление дополнительных, не предусмотренных основным Законом ограничений по использованию форм непосредственной демократии следовало бы, на первый взгляд, признать неконституционным шагом. Однако по сути норма ч. 3 ст. 5 Закона «О всеукраинском и местных референдумах» построена по логике правовой позиции Конституционного Суда Украины, процитированной ранее из Решения от 27 марта 2000 г. № 3 рп/2000, в части необходимости учета при определении возможности проведения референдума по тому или иному вопросу конституционного принципа «осуществления органами государственной власти своих полномочий в пределах, установленных Конституцией Украины» и принципов правового государства.
Поэтому сегодня можем констатировать, что перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на всеукраинский референдум, сформулирован в ст. 74 Конституции Украины, ч. 3 ст. 5 Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах» и в Решении Конституционного Суда Украины от 27 марта 2000 г. № 3 рп/2000.
Другой комментарий к статье 74 Конституции Украины
Референдумы являются высшей формой народовластия которая предусматривает привлечение широкого круга граждан Украины для решения вопросов общегосударственного и местного значения. Закрепление в новой Конституции этой формы непосредственной демократии дает возможность сравнительно быстро и практически необратимо решать самые сложные и самые спорные вопросы.
Однако использование этой формы демократии должно быть максимально осмотрительным, взвешенным и эффективным. Поэтому органы государственной власти не должны выносить как на всеукраинском, так и местные референдумы вопросы, для решения которых нужны профессиональные знания, опыт и другие предусмотренные законом основания.
В связи с этим ст. 74 Конституции предусматривается, что референдум не допускается по законопроектам по вопросам налогов, бюджета и амнистии.
Законом о всеукраинском и местном референдумах предусматривается, что на всеукраинский референдум не выносятся вопросы, отнесенные законодательством Украины к ведению органов суда и прокуратуры; вопрос амнистии и помилования; вопросы о принятии государственными органами Украины чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка. защиты здоровья и безопасности граждан; вопросы, связанные с избранием, назначением и увольнением должностных лиц, относится к компетенции Верховной Рады. Президента и Кабинета Министров.
На местные референдумы не выносятся вопросы об отмене законных решений вышестоящих органов государственной власти и самоуправления; отнесены к ведению органов суда и прокуратуры; связанные с избранием. назначением и увольнением должностных лиц, относящихся к компетенции соответствующего совета и его исполнительных органов.