Новая редакция ст. 72 Конституции Украины с Комментариями.
Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой Украины или Президентом Украины в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.
Всеукраинский референдум провозглашается по народной инициативе по требованию не менее трех миллионов граждан Украины, имеющих право голоса, при условии, что подписи относительно назначения референдума собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области.
Комментарий к ст. 72 Конституции Украины
Комментируемая статья определяет субъектов инициирования и назначения (провозглашения) всеукраинского референдума Во многих европейских странах устанавливается такая конституционная модель использования института референдума, по условиям которой он может быть использован как по инициативе граждан, так и по инициативе высших органов власти, прежде всего главы государства. В частности, в Конституции Франции 1958 г. за доктринальной идеей одного из «отцов основателей» 5 й Республики генерала де Голля референдум должен стать одним из инструментов «президентского арбитража». Это, в частности, проявляется в том, что согласно ст. 11 Конституции этой страны: «Президент Республики может по предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат парламента, опубликованном в «Официальном вестнике», передать на референдум любой законопроект, который касается публичных властей, или реформ, которые касаются экономической, социальной или экологической политике Нации и публичных служб, им содействующих, или предусматривает предоставление разрешения на ратификацию договора, который, хотя и не противоречит Конституции, отразился бы на функционировании институтов».
Анализ исторических материалов разработки Основного Закона Украины позволяет сделать вывод о том, что Верховная Рада Украины отказалась от «властно-инициативной» модели. Об этом свидетельствует, в частности, то, что в проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией, предполагалось, что всеукраинский референдум назначается парламентом или Президентом по их собственной инициативе согласно Конституции. Однако на этапе подготовки Конституции до второго чтения народные депутаты решили отказаться от такой модели и в проекте, вынесенном на второе чтение Временной специальной комиссией, уже была предусмотрена действующая редакция комментируемой нормы: отмечалось, что обе названные властные институты назначают референдум в соответствии с их полномочиями.
Также следует заметить, что в Концепции новой Конституции Украины, утвержденной Постановлением Верховной Рады Украины от 19 июня 1991 г., по поводу применения референдума в конституционной модели реализации народовластия предполагалось такое. «За нарушение Конституции и Законов Президент несет ответственность (в порядке импичмента) перед Верховной Радой, а также ответственность непосредственно перед народом (проявление недоверия и досрочном прекращении полномочий путем инициативного референдума народа). Как конечный способ решения кризиса во взаимодействии законодательной и исполнительной власти закрепляется право Верховной Рады объявить референдум по вопросу досрочного прекращения полномочий Президента; при этом в случае, когда по результатам референдума народ окажет доверие Президенту, Верховная Рада подлежит роспуску».
Поэтому сегодня имеем такие условия применения референдумных институтов, за которых народ не может привлекаться к решению государственно правовых конфликтов с применением этой формы непосредственной демократии.
В части 1 комментируемой статьи указаны такие субъекты назначения референдума Верховная Рада Украины и Президент Украины. Согласно п. 2ч. 1 ст. 85 Конституции Украины Верховная Рада назначает референдум по вопросу об изменении территории Украины. Президент Украины назначает референдум по вопросу об утверждении законопроекта О внесении изменений в раздел I, раздел III и раздел XIII Основного Закона (этому предшествует принятие законопроекта парламентом). По другим причинам указанные высшие органы власти назначать референдум не вправе.
При этом открытым остается вопрос о назначении референдума об утверждении новой Конституции (если будет выбран такой способ принятия нового Основного Закона). Действующая Конституция четко не регламентирует порядок определения нового конституционного строя. Зато, с учетом роли Президента в конституционном процессе, определенной в разделе XIII Основного Закона, именно глава государства как гарант соблюдения Конституции может выступить субъектом назначение такого референдума.
Часть 2 комментируемой статьи касается референдумов по народной инициативе. Сегодня Конституция не предусматривает такой формы непосредственной демократии, как народная законодательная инициатива (хотя на этапе разработки Конституции такие предложения вносились неоднократно), поэтому «народноинициативный» референдум является по сути единственным способом принятия суверенном решений, которые представляют общественный интерес.
Конституция лишь в общих чертах описывает процедуру инициирования народом референдума. Более подробно референдумные процедуры, как это предусмотрено п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституции, должны быть урегулированы законом. Действующим сегодня является Закон Украины от 3 июня 1991 г. «О всеукраинском и местных референдумах», который в отдельных моментах требует приведения в соответствие с Конституцией.
Предполагается, что для инициирования референдума должны быть созданы на общем собрании граждан инициативные группы, подлежащие регистрации в Центральной избирательной комиссии Украины. Срок сбора подписей составляет три месяца, после этого их проверяет ЦИК Украины и направляет к Президенту (в действующем законе вместо Президента указан несуществующий орган – Президиум Верховной Рады Украины). Президент провозглашает референдум. Конституционный Суд Украины выразил правовую позицию, согласно которой слово «провозглашение» означает официальное объявление, обнародование, доведение до всеобщего сведения, официальное оповещение о начале и наступления определенного события, а потому полномочия Президента Украины провозглашать всеукраинский референдум по народной инициативе зависит от воли определенной Конституцией Украины количества граждан Украины, которые никем не могут быть лишены права по реализации их инициативы (Решение Конституционного Суда Украины от 15.10.2008 г. № 23 рп/2008).
Следует заметить, что до этого Конституционный Суд Украины выразил иную правовую позицию, которым признал за Президентом фактически дискреционное полномочие относительно провозглашения всеукраинского референдума. Суд признал необоснованным мнение, высказанное участниками конституционного производства, согласно которой ни Центральная избирательная комиссия, ни Президент Украины, ни другие государственные органы не полномочны осуществлять проверку относительно соответствия Конституции Украины вопросов, которые предлагаются инициативными группами граждан для всеукраинского референдума по народной инициативе (Решение Конституционного Суда Украины от 27 марта 2000 г. № 3 рп/2000). Обращаем внимание на то, что к механизму гарантирования конституционности вопросов, которые предлагается вынести на всеукраинский референдум, Суд включил также ЦИК Украины.
Это дало основания ЦИК Украины обратиться в Суд с представлением, в котором комиссия просила Суд растолковать наличие у нее (ЦИК Украины) официальных полномочий по проверке конституционности вопросов, которые предлагается вынести на всеукраинский референдум. Суд отказал в открытии производства из-за того, что в Решении от 27 марта 2000 г. уже высказал свое видение этого вопроса, отметив при этом, что наличие у Президента и ЦИК таких полномочий вытекает из положений ст. 74 ч. 1 ст. 157 Конституции Украины (Решение Конституционного Суда Украины от 6 июня 2002 г. № 35 в/2002).
Таким образом, Судом был сформирован институциональный механизм гарантирования конституционности проведения инициативных референдумов, к которым он со временем внес определенные коррективы после принятия Решения от 15 октября 2008 г. № 23 рп/2008. В этом решении, кроме вышеупомянутого, речь шла о том, что Президент Украины обязан провозгласить всеукраинский референдум по народной инициативе, если он инициирован с соблюдением установленных Конституцией и законами Украины требований относительно организации и порядка проведения.
Фактически сегодня единственной институтом, который оценивает конституционность вопросов, которые предлагается вынести на всеукраинский референдум, является ЦИК Украины. Пользуясь этими полномочиями, ЦИК Украины неоднократно отказывало в регистрации инициативных групп, ссылаясь на неконституционность формулировки вопросов, которые могут стать предметом референдума. В частности, граждане предлагали вынести на референдум вопрос о недоверии Президенту и Верховной Раде Украины; предоставление Луганской области статуса автономной и превращение Украины в федерацию; отмена конституционных норм о неприкосновенности народных депутатов Украины, Президента и судей; введение новой формы правления в Украине; изменения статуса Автономной Республики Крым на областной и отмена специального статуса м. Севастополь и др.
Во многих случаях основанием для отказа в регистрации инициативных групп, кроме несоответствия вопросов, которые предлагается вынести на референдум, Конституции Украины, было то, что инициированы вопросы не предусматривают принятия решения о внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины, принятие, изменение или отмена законов Украины или их отдельных положений, принятие решений, определяющих основное содержание Конституции Украины, законов Украины и других правовых актов. Комиссия также указывала на взаимоисключающий характер предлагаемых вопросов, отсутствие четкой определенности понятий, которые используются в вопросах, на невозможность установления юридических последствий в случае положительного ответа на интересные вопросы, а следовательно и определение дальнейших действий соответствующих органов власти.
ЦИК Украины были зарегистрированы инициативные группы, которые в дальнейшем собрали необходимое количество подписей в поддержку проведения референдума по вопросам вступления Украины в НАТО и Единого экономического пространства. Однако референдум так и не был провозглашен Президентом. Кроме этого, при рассмотрении дела во второй инстанции по иску инициаторов референдума к Президенту в связи с невиданням последнее указа о провозглашении референдума Киевский апелляционный административный суд косвенно (в мотивировочной части решения от 30 марта 2010 г.) признал действия ЦИК Украины такими, что не соответствуют Конституции в части допустимости предмета референдума.
Можем констатировать, что сегодня активизм органа конституционной юрисдикции привел к тому, что наделение ЦИК Украины несвойственной органам администрирования избирательного и референдумного процессами с функцией контроля за конституционностью вопросов, которые граждане предлагают вынести на референдум, фактически сводит на нет любые попытки в прямой способ принятия народом собственных решений. К тому же не следует забывать, что решение главы государства о провозглашении всеукраинского референдума может стать предметом дальнейшего контроля со стороны самого Конституционного Суда Украины, в том числе и в части предмета предстоящего референдума (статьи 78-81 Закона Украины от 16 октября 1996 г. «О Конституционный Суд Украины»). Поэтому следовало бы на уровне Конституции и законов более четко выписать гарантии соблюдения конституционных предписаний при инициировании референдума народом с целью устранения излишних препятствий для реализации этой формы непосредственной демократии (возможно путем наделения Конституционного Суда Украины функцией предварительного контроля по этим вопросам).
Другой комментарий к статье 72 Конституции Украины
Организация и проведение референдумов осуществляются преимущественно на тех же демократических принципах, что и выборы в соответствии с Конституцией и Законом “О всеукраинском и местном референдумах” (ст. 7-11).
Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой или Президентом в соответствии с их полномочиями.
Длительное время назначения выборов, а впоследствии и всеукраинских референдумов в Украине, как и в Союзе ССР, относилось к полномочиям Верховной Рады, хотя традиционно в большинстве стран это полномочия главы государства. С введением и утверждением в Украине института Президента закономерно произошло разграничение этих полномочий между Верховной Радой и Президентом на конституционном уровне.
Согласно статьям 73 и 85 Конституции Верховная Рада назначает всеукраинский референдум по вопросу об изменении территории Украины. Президент Украины назначает всеукраинский референдум о внесении изменений в Конституцию в соответствии со ст. 156 этой Конституции и провозглашает всеукраинский референдум по народной инициативе.
Местные референдумы назначают органы местного самоуправления по вопросам, относящимся к их компетенции Всеукраинский референдум может назначаться Верховной Радой или Президентом по их инициативе, но и санкціонуватися (провозглашаться) по народной инициативе по требованию не менее трех миллионов граждан Украины, имеющих право голоса, при условии, что подписи относительно назначения референдума собраны не менее как в двух третях областей и не менее как по сто тысяч подписей в каждой области.
Провозглашение всеукраинского референдума по народной инициативе относится к полномочиям Президента Украины (ст. 106 Конституции Украины).