Новая редакция ст. 138 Конституции Украины с Комментариями.
К ведению Автономной Республики Крым относится:
1) назначение выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, утверждение состава избирательной комиссии Автономной Республики Крым;
2) организация и проведение местных референдумов;
3) управление имуществом, принадлежащим Автономной Республике Крым;
4) разработка, утверждение и исполнение бюджета Автономной Республики Крым на основе единой налоговой и бюджетной политики Украины;
5) разработка, утверждение и реализация программ Автономной Республики Крым по вопросам социально-экономического и культурного развития, рационального природопользования, охраны окружающей среды – в соответствии с общегосударственными программами;
6) признание статуса местностей как курортов; установление зон санитарной охраны курортов;
7) участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального согласия, содействие охране правопорядка и общественной безопасности;
8) обеспечение функционирования и развития государственного и национального языков и культур в Автономной Республике Крым; охрана и использование памятников истории;
9) участие в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов;
10) инициирование введения чрезвычайного положения и установление зон чрезвычайной экологической ситуации в Автономной Республике Крым или в отдельных ее местностях.
Законами Украины Автономной Республике Крым могут быть делегированы также другие полномочия.
Комментарий к ст. 138 Конституции Украины
В государствах со сложными формами государственного устройства (федерация, ассиметричный унитаризм) одним из основополагающих вопросов их функционирования является проблема распределения полномочий между центральным и территориальным уровнем публичной власти. Данная статья посвящена именно этому вопросу. Она определяет количественный и качественный характер объема предметов ведения АРК. Согласно существующим в конституционном праве классификации, такой тип можно определить как остаточный, то есть основа компетенции сосредоточена на центральном уровне, тогда как на местном – только четко определенный объем компетенции, учитывая целесообразность и рациональность ее реализации именно на местном уровне. Таким образом, законодатель ушел от конструирования предметов ведения по другим принципам, выделяя при этом конкурирующую, исключительную компетенцию, обеспечив лишний раз принцип унитаризма, впрочем, создав особый территориальный субъект с особыми полномочиями.
Предметы ведения, в понимании законодателя, – это сферы, где могут быть реализованы полномочия АРК. По своей природе предметы ведения напоминают компетенцию определенного уровня, характерную для сложных государственных образований – федераций. Однако украинский законодатель, с целью обеспечения унитаризма, избегает применять модель распределения полномочий, характерную для таких образований, как федерации, и применяет другой подход. О том, что предметы ведения не является полномочиями в обычном понимании, свидетельствует хотя бы тот факт, что законодатель определил четкий перечень последних, что в целом совпадает с компетенцией органов местного самоуправления. Лишь такие пункты, как 1, 4, 10 напоминают полномочия, характерные для территориальных субъектов с элементами суверенитета.
Определяя предметы ведения, украинский законодатель в значительной мере воспользовался принципом субсидиарности, который применяется в сложных государственных образованиях, например ЕС, для распределения уровней реализации публичной власти. Согласно этому принципу компетенция реализуется на том уровне, на котором ее выполнение является более целесообразным, рациональным, эффективным. Следует, однако, заметить, что конкретный перечень предметов ведения является следствием политического компромисса, достигнутого во время принятия Конституции, а отсюда – определенные проблемы с его характеристиками.
По аналогии с полномочиями субъектов федерации, предметы ведения можно разделить на: исключительные (пп. 1, 5) и общие (пп. 7, 9). Кроме того, среди предметов ведения АРК есть такие, что характерны для органов местного самоуправления в Украине (пп. 2, 3). Таким образом, можно вести речь о комплексном характере предметов ведения АРК.
Однако с определением этого перечня существует определенная проблема. Прежде всего законодатель все таки говорит о предметы ведения как о полномочия в ч. 2 этой статьи, чем затрудняет определение природы этого явления. Впрочем предусмотренная Конституцией возможность делегирования дополнительных предметов ведения, без определения границ такого делегирования, несколько запутывает вопрос о природе самого образования – АРК с точки зрения объема его предметов ведения (компетенции), ведь, закрепляя возможность законодательного делегирования иных полномочий в Автономной Республике Крым, положения ч. 2 комментируемой статьи оставляет открытым объем тех прав, которые конституционно предоставленные автономии.
Пункт 1 части первой комментируемой статьи относит к ведению автономии вопрос назначения выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым и утверждении состава избирательной комиссии Автономной Республики Крым. Назначение выборов депутатов Верховной Рады АРК происходит в связи с окончанием определенного Конституцией 5 летнего срока полномочий депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, избранных на очередных выборах. Назначение очередных выборов депутатов Верховной Рады АРК осуществляет Верховная Рада АРК. Следует иметь в виду, что к ведению Верховной Рады АРК принадлежит лишь назначение очередных выборов представительного органа автономии, поскольку внеочередные выборы в случае досрочного прекращения полномочий депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым назначаются Верховной Радой Украины.
Конституционное положение об утверждении состава избирательной комиссии АРК детализированное в ст. 22 Закона Украины «О выборах Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов». Состав избирательной комиссии Автономной Республики Крым формируется по представлениям зарегистрированных в установленном законом порядке местных организаций партий в количестве не менее 9 и не более 18 человек и утверждается Верховной Радой Автономной Республики Крым не позднее чем за 53 дня до дня выборов.
К ведению Автономной Республики Крым п. 2 ч. 1 комментируемой статьи относит вопросы организации и проведения местных референдумов. Под местными референдумами в данном случае следует понимать республиканский (Автономной Республики Крым) референдум. Согласно положениям п. 3 ч. 2 ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым принятие решения о проведении республиканского (местного) референдума относится к компетенции Верховной Рады Автономной Республики Крым. Предметом такого референдума могут быть только вопросы, отнесенные к ведению автономии.
Пункт 3 части первой комментируемой статьи относит к ведению Автономной Республики Крым осуществления управления имуществом, принадлежащим Автономной Республике Крым. Согласно положениям п. 4 ч. 2 ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым определение порядка управления имуществом, принадлежащим автономии, является прерогативой Верховной Рады Автономной Республики Крым. Согласно ст. 38 Конституции Автономной Республики Крым управления имуществом Автономной Республики Крым в порядке, определенном Верховной Радой Автономной Республики Крым, управления имуществом, которое находится на балансе Совета министров Автономной Республики Крым, возложена на Совет министров Автономной Республики Крым.
Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи относит к ведению Автономной Республики Крым разработку, утверждение и исполнение бюджета Автономной Республики Крым на основе единой налоговой и бюджетной политики Украины. Согласно положениям п. 7 ч. 2 ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым утверждение бюджета автономии и внесении изменений в него, контроль за его исполнением, принятие решения относительно отчета о его исполнении относится к компетенции Верховной Рады Автономной Республики Крым. Финансовая самостоятельность Автономной Республики Крым гарантируется закреплением законами Украины за доходной частью бюджета Автономной Республики Крым на стабильной основе общегосударственных налогов и сборов, которые зачисляются в полном объеме в бюджет автономии и являются достаточными для осуществления ее полномочий и обеспечения жизненного уровня граждан и населения в целом не ниже социальных стандартов и потребностей, определяемых законами Украины. Межбюджетные отношения Государственного бюджета Украины и бюджета Автономной Республики Крым, регулирующие распределение и перераспределение бюджетных средств для сбалансирования бюджета автономии на уровне, необходимом для обеспечения и осуществления ее полномочий, а также жизненного уровня населения не ниже социальных стандартов и потребностей, определяются в соответствии с законами Украины.
Пункт 5 части первой комментируемой статьи относит к ведению Автономной Республики Крым разработку, утверждение и реализацию программ Автономной Республики Крым по вопросам социально-экономического и культурного развития, рационального природопользования, охраны окружающей среды – в соответствии с общегосударственными программами. Согласно ст. 9 Закона Украины «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины» в Автономной Республике Крым разрабатываются прогнозы экономического и социального развития на среднесрочный период и программы экономического и социального развития на краткосрочный период. В соответствии со ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым такие программы по представлению Совета министров Автономной Республики Крым утверждает Верховный Совет Автономной Республики Крым. Она же вносит в них изменения и осуществляет контроль за их выполнением.
Согласно п. 6 части первой комментируемой статьи к ведению Автономной Республики Крым относится признание статуса местностей как курортов; установление зон санитарной охраны курортов. По Закону Украины «О курортах», курорт – это освоенная природная территория на землях оздоровительного назначения, имеющая природные лечебные ресурсы, необходимые для их эксплуатации здания и сооружения с объектами инфраструктуры, используется с целью лечения, медицинской реабилитации, профилактики заболеваний и для рекреации и подлежит особой охране. Основанием для принятия решения об объявлении природной территории курортной является наличие на ней природных лечебных ресурсов, необходимой инфраструктуры для их эксплуатации и организации лечения людей. Округ (зона) санитарной охраны – это территория земной поверхности, внешний контур которой совпадает с границей курорта. В пределах этой территории запрещаются любые работы, приводящие к загрязнению почвы, воздуха, воды, причиняющих вред лесу, другим зеленым насаждениям, способствуют развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы, санитарное и экологическое состояние природных территорий курортов.
Границы округов и зон санитарной (горно санитарной) охраны курортов местного (Автономной Республики Крым) значения утверждаются Верховной Радой Автономной Республики Крым одновременно с принятием решения об объявлении природных территорий курортными территориями местного значения. Режимы округов и зон санитарной (горно санитарной) охраны таких курортов утверждаются Советом министров Автономной Республики Крым.
Пункты 7, 9 части первой комментируемой статьи относит к ведению Автономной Республики Крым ряд вопросов, связанных с обеспечением прав и свобод граждан. Эти предписания Конституции воспроизведена в Конституции Автономной Республики Крым и детализированы в отраслевом законодательстве, в частности в законах Украины «О языках в Украинской ССР», «О национальных меньшинствах в Украине», «О реабилитации жертв политических репрессий в Украине», «Об обращениях граждан», «Об охране культурного наследия», «О защите населения от инфекционных болезней», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» и др.
Пункт 10 части первой комментируемой статьи относит к ведению Автономной Республики Крым инициирование введения чрезвычайного положения и установление зон чрезвычайной экологической ситуации в Автономной Республике Крым или в отдельных ее местностях.
Режим чрезвычайного положения вводится при условиях и в порядке, предусмотренных действующим законодательством. Согласно положениям ч. 5 ст. 5 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» введение чрезвычайного положения на территории Автономной Республики Крым или в отдельных ее местностях может инициировать Верховная Рада Автономной Республики Крым. Чрезвычайное положение может быть введено на территории Автономной Республики Крым на срок не более 60 суток и продлен Президентом Украины не более чем на 30 суток.
Согласно ст. 1 Закона Украины «О зоне чрезвычайной экологической ситуации» чрезвычайная экологическая ситуация – это чрезвычайная ситуация, при которой на отдельной местности произошли негативные изменения в окружающей среде, требующие применения чрезвычайных мер со стороны государства. Негативные изменения в окружающей среде – это потеря, истощение или уничтожение отдельных природных комплексов и ресурсов вследствие чрезмерного загрязнения окружающей природной среды, разрушительного влияния стихийных сил природы и других факторов, ограничивающих или исключающих возможность жизнедеятельности человека и осуществления хозяйственной деятельности в этих условиях.
При этом отдельная местность Украины объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации Президентом Украины по предложению Совета национальной безопасности и обороны Украины или по представлению Кабинета Министров Украины. Указ Президента Украины об объявлении отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации утверждается Верховной Радой Украины в течение двух дней со дня обращения Президента Украины. При этом объявления отдельной местности Автономной Республики Крым зоной чрезвычайной экологической ситуации или отдельных ее местностей может инициировать Верховная Рада Автономной Республики Крым.
Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность делегирования Законами Украины Автономной Республике Крым и других полномочий. Как было указано в пп. 8 и 9 мотивировочной части решения Конституционного Суда Украины от 3 февраля 2009 г. № 4 рп/2009 (дело по конституционному представлению Верховной Рады Автономной Республики Крым относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) пунктов 1, 4, 8,10, подпункта «б» подпункта 2 пункта 13, пунктов 14, 17 раздела І Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно осуществления государственного архитектурно строительного контроля и содействия инвестиционной деятельности в строительстве»), делегирование законом полномочий органам власти Автономной Республики Крым вытекает из конституционных принципов осуществления государственной власти и обусловлено социально экономическими, политическими и другими факторами. Принцип сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти относительно Автономной Республики Крым отражается установленным Конституцией Украины правовым статусом Автономной Республики Крым, полномочиями и вопросами, отнесенными к ее ведению, что является незыблемым и может изменяться только путем внесения изменений в Основной Закон Украины. Делегированные законами Украины полномочия Автономной Республике Крым определяют необходимое соотношение государственного управления и участия региона в решении тех или иных вопросов внутренней политики государства на определенном этапе ее социально-экономического развития и могут меняться.
Другой комментарий к статье 138 Конституции Украины
Определение Конституцией Украины предметов ведению Автономной Республики Крым (далее – АРК) гарантирует республики инициативное решение вопросов социально-экономического и культурного развития, бюджетной сферы, охраны окружающей среды в интересах населения автономии и в соответствии с единой для всей Украины политики и программ развития. В этом вся Украина подает автономии жизненно важную для нее помощь. АРК участвует в обеспечении Украиной прав и свобод граждан, гражданского согласия, в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов, инициирует введение чрезвычайного положения и установление зон чрезвычайной и экологической ситуации.
Предусмотренный ст. 138 объем полномочий АРК, не является жестким, он может увеличиваться. Что же касается уменьшения этого объема, то здесь должно действовать правило, предусмотренное ст. 8 Конституции Украины, по которому она имеет высшую юридическую силу, что не дает возможности отменять ее положения обычными законами или подзаконными актами. Относительно расширения круга вопросов, относящихся к ведению АРК, то Конституцией предусматривается также возможность делегирования автономии других полномочий. Такое делегирование осуществляется обычными законами Украины.
Закрепление в Конституции полномочий АРК является важной гарантией стабильности статуса АРК как территориальной автономии в составе Украины.